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芻議縣級財政支持蘇區振興發展的定位與思考
信息來源: 本站原創  信息時間:2014-09-05 15:53:21 
芻議縣級財政支持蘇區振興發展的定位與思考
曾慧華 羅勝杰
    國務院《關于支持贛南等原中央蘇區振興發展的若干意見》給贛南的經濟社會發展帶來了前所未有的機遇,承擔著分配和調節重要職能的財政部門,如何立足實際,把握蘇區振興財稅政策導向,全面促進蘇區振興發展,是當前值得思考的新課題。本文結合全南實際,提出部分粗淺看法。
    一、結合發展狀況確定財政發展方向
    近年來,全南縣堅持加快發展、轉型發展,全力打造三地一城,縱深推進四個全南建設,經濟社會有了較大的發展,財政收支狀況有了一定改觀。
    (一)經濟發展與財政收支比較分析
    1.財政收入比較分析
    (1)財政收入與GDP的計量關系分析
    表一    2009-2013年財政收入與GDP情況表    單位:萬元  
年度
GDP情況
財政總收入
地方財政收入
財政總收入GDP彈性
地方財政收入GDP彈性
絕對值
增長
絕對值
增長
絕對值
增長
%
%
%
2009
237343
6.1
30018
15.8
19332
35.8
2.6
5.9
2010
271114
14.2
33189
10.6
20060
3.8
0.7
0.3
2011
330105
21.8
43000
29.6
24288
21.1
1.4
1
2012
399012
13
58090
35.1
30001
23.5
2.7
1.8
2013
444798
9.7
71500
23.1
34948
16.5
2.4
1.7
    表一表明,2009年以來全南縣財政總收入與GDP增長明顯呈正向關系,GDP由23.7億元壯大到2013年的44.5億元,按現價計算,2013年比2009年增長1.9倍,五年間年均增長14.7%。同期財政收入增勢更快,財政總收入由2009年的1.93億元增加到2013年的7.15億元,年均增長22.5%;地方財政收入由2009年的1.93億元增加到2013年的3.5億元,年均增長19.7%。財政總收入與地方財政收入年均增速分別高出GDP增速7.8和5個百分點,財政收入增速明顯快于GDP增速。除2009年受全球次貸危機清理入庫一次性非稅收入影響增速與GDP差異較大外,大多年份財政收入與GDP表現出相同的的增長趨勢。
    (2)財政收入彈性分析。從近五年財政收入GDP彈性分析(見表一),全南縣財政總收入和地方財政收入的GDP彈性大多高于1.0,但變化極不穩定,波動較大。地方財政收入與GDP 彈性系數最高與最低之間相差5.6 個百分點;彈性系數2009年最高為5.9,彈性系數2010年最低為0.3。彈性系數波動較大制約著財政收入與經濟增長的協調機制長期穩定的發生作用。
    (3)財政收入占GDP比重分析。自2007年以來財政收入占GDP的比重總體呈上升趨勢(見下圖),財政總收入所占比重由2009年的12.6%增加至2013年的16.1%,基本與全市水平持平。地方財政收入占GDP比重明顯偏低,低于財政總收入所占比重近8個百分點,說明對上級財政貢獻大,縣級留用財力較少。
 
    (4)經濟與稅收收入結構分析。2013年,全南縣財政收入主要源自稅收收入,稅收收入占財政總收入的比重為90.4%,二、三產業是稅收收入的主要來源。
    表二       2013年GDP與稅收的三次產業構成比例
 
第一產業
第二產業
第三產業
GDP三次產業比重(%)
15.7
52
32.3
稅收三次產業比重(%)
0.2
79.3
20.5
    表二表明,第一產業由于農村稅費改革以及農產品附加值低、低稅、免稅產值比重大,對稅收的貢獻與其占經濟總量中的份額有較大差異,提供稅收的能力極弱。全縣稅收收入主要來源于第二產業和第三產業,特別是第二產業貢獻率突出。第二產業實現稅收占全部稅收的比重為79.3%,實現增加值占GDP的比重為51.8%,稅收比重高出增加值比重27.3個百分點。
從稅收分行業比較分析,2013年資源型實現稅收3.51億元,占稅收收入的比重達54%,所占比重過大。
從重點稅源企業分析,2013年105家重點稅源企業實現稅收5.4億元,占稅收收入的83.6%,占財政總收入的75.5%,作用突出。
    2.財政支出分析比較
    (1)財政支出與經濟分析。作為衡量財政活動規模的指標,財政支出的規模和結構實現著資源的配置,直接影響著社會再生產的規模和結構。
    表三     2009-2013年財政支出情況表           單位:萬元
年度
GDP情況
財政支出
地方財政收入
財政支出占GDP比重(%
財政自給率(%
絕對值
增長
絕對值
增長
絕對值
增長
%
%
%
2009
237343
6.1
60699
36.1
19332
35.8
25.6
31.8
2010
271114
14.2
69250
14.1
20060
3.8
25.5
29
2011
330105
21.8
81800
18.1
24288
21.1
24.8
29.7
2012
399012
13
105800
29.3
30001
23.5
26.5
28.4
2013
444798
9.7
120236
13.6
34948
16.5
27.0
29.1
    從全南縣2009—2013年財政支出占GDP的比重變化情況可以看出,財政支出占GDP的比重保持相對穩定,保持了良性發展的態勢,但是全縣正處于加快發展、轉型發展階段,投入民生工程和社會事業等基礎設施所需資金都要財政提供,雖然財政支出高于GDP的增長速度,但是與目前對財政支出的客觀需要量還有很大差距。
    (2)財政自給率分析。近五年,全縣財政自給率一直維持在30%左右(見表三),70%財政支出需要上級財政通過轉移支付給予補助,自給率較低,政府調控能力極為有限。
    (二)經濟發展與財政困難問題淺析
    1.經濟發展困難分析
    (1)自然條件分析。長期以來,農林業是全南主要的經濟支撐點,稅費改革前林業稅費占財政收入的一半以上,工業經濟發展緩慢,基礎十分薄弱,是一個典型農業山區縣。交通區位條件較差,大廣高速途經全南3.1公里,實際作用只是一個出入口,國道G535(原省道尋茅線部份路段和全良線)升級改造任務迫切而繁重,省縣鄉道大部份為四級公路,路況差,交通發展滯后,嚴重制約了經濟的發展。
    (2)發展水平比較分析。經濟總量小,主要經濟指標在贛州市18個縣(市、區)中排名明顯靠后。以2012為例,生產總值為全市倒數第四,消費品零售總額為全市倒數第五。生活水平低,2012年按照目前國家扶貧標準,全縣農民年人均純收入低于2300元的貧困戶有10568戶、40959人,分別占全縣農村總戶數和人口的30.91%和29.98%,貧困人口比例比全國貧困人口比例高出19.78個百分點、比全省高出19.17個百分點、比全市高出6.53個百分點,貧困發生率位居贛州市18個縣(市、區)第三位。2012年,全南縣農民人均純收入4144元,居全市倒數第三位。
    (3)產業發展分析。產業結構單一,農業稅和農業特產稅取消后,經濟增長明顯放緩,礦產業經濟比重過高,2013年稀土企業納稅占財政總收入的41%,其它新興產業貢獻度較低。工業產業層次低,全縣規模以上工業企業只有45家,大部分企業都是科技含量較低、勞動密集型加工企業,有的純粹是來料加工企業,抵御風險能力較差。農業產業化程度低,2013年,全縣市級以上農業龍頭企業只有3家,且規模小,實力弱,技術設備和技術水平還停留在對原有農產品進行初加工的生產水平。第三產業發展嚴重滯后,全縣商貿、金融、物流、倉儲、旅游等現代服務業規模小、檔次低,金融業只有工行、農行、郵政、農信社、贛州銀行等五家銀行,物流業至今沒有一家規模企業,旅游業還處于起步階段等。
    2.財政困難分析
    (1)收支水平分析。2013年,全南縣財政總收入、地方財政收入分別居全市倒數第五、第四位,補助收入和財政支出自1998年以來一直在全市處于倒數第一位,財政收入雖然有所增長,但仍居于全省靠后水平(財政總收入在全省排86位,地方財政收入在全省排112位)。人均財政總收入3405元,僅為全國、全省水平的36.6%、65%;人均地方財政收入1664元,僅為全國、全省水平的46.5%、46.9%。人均財政支出5726元,僅為全國、全省平均水平的54.3%、74.7%。人均財政收入和財政支出與毗鄰的龍南、定南等縣相比也排名靠后。
    (2)財力狀況分析。2013年,按照財政供養人員計算,全南縣人均決算財力7.99萬元,約相當于全省、全市平均水平的49%、78%。財政自給率分別低于全省、全市平均水平17.7個、9.2個百分點。2012年,全南縣70%以上的財力用于人員支出和正常運轉支出需要,僅維持著最基本、低標準的保障水平。2013年人均工資性支出僅為3.8萬元,應由財政負擔的職工住房公積金、醫療保險、福利費等項目,基本上都未能按照標準予以保障。按照均衡性轉移支付因素法測算,2013年全南縣標準財政收入與標準財政支出差額至少達8000萬元以上,其中按國家保工資,保運轉項目標準缺口資金就達3600萬元,地方財政調控能力非常有限,仍屬于艱難保吃飯財政,財政對經濟社會發展的支持能力十分有限。
    (3)民生保障分析。全南貧困人口近5萬人,但目前僅優先保障了7653人城鄉困難群眾的基本生活,有貧困學生3141人,學校各種設備購買資金缺額達2204萬元??h人民醫院、縣婦幼保健院設施落后、規模小,亟待改建搬遷。由于公共財政服務支出基數大、剛性強,民生保障一直處于最低標準線。2013年人均教育、醫療衛生支出僅為全省平均水平的75.4%、80.9%。雖然近年來,全南縣大力推進民生工程,先后實施了被征地農民養老保險、教學樓建設、2萬噸自來水擴容、保障性住房建設等群眾熱盼急盼等民生工程,并在全省率先實行農村已扎二女戶保險、給村民小組長發工資等民生舉措,但許多基礎設施項目都是通過借款融資解決的。據測算,用于公共服務民生基建項目欠賬達3億多元,財政在促進基本公共服務均等化的壓力巨大。
    (4)債務狀況分析。截止2013年底,全縣累計政府性債務達5.2億元,約為地方財政收入的1.5倍,其中鄉鎮債務達2887萬元,平均負債約321萬元。目前,已進入償債高峰期,近五年每年需償還的債務本金就在4000萬元以上,財政償債壓力增大。
    (5)環保壓力分析。長期以來,全南蘇區在為國家建設輸出大量鎢、稀土和林木等資源的同時,全南人民自覺承擔社會責任,放棄了許多發展機遇和經濟利益。目前,全南林地面積達191萬畝,森林覆蓋率達82.5%,為保護贛江上游良好的生態環境作出了積極的貢獻,同時始終堅持項目準入制,提高環保門檻,近五年,拒絕了100多個對環境污染大的產業項目,并關停了小印染、小冶煉、小化工等 五小企業141家,累計經濟損失達40多億元。
    綜上分析,全南縣財政收支與經濟的關系是:經過多年發展,GDP和財政收入形成了一定規模,但與其他地區相比,經濟總量不大,經濟結構不夠合理,自我發展能力弱,缺少大項目支撐,財源結構單一,基礎不牢固、財政收入規模提升空間有限,收入結構仍需優化;經濟增長對財政支出拉動作用有限,財政保障能力不強,財政支持經濟發展能力十分有限。為此,當前財政發展方向應以做大財政蛋糕為目標,牢固樹立大項目推進大發展理念,變資源優勢、區位優勢為經濟優勢,進而轉化為財政優勢;充分利用《若干意見》的驅動效應,爭取上級資金、政策傾斜,全面推進基本公共服務均等化。
    二、結合縣域特色準確把握政策導向
    (一)當前縣域發展優勢比較
    1.區位優勢分析。全南位于江西省最南端,毗鄰廣東,52.6%的邊界與廣東接壤,大廣高速建成通車后,全南將處在珠三角沿海各港口500公里范圍內和珠三角兩小時交通圈內,區位優勢明顯,既是江西省融入9+2泛珠三角經濟圈和承接產業轉移的最前沿,又是珠三角、海峽西岸經濟區的直接腹地,更是粵港澳通往內陸中部省份的重要通道,具有較強的區位優勢,對于成本、資源和市場驅動型的轉移產業有較強的吸引力。
    2.資源優勢分析。全南具有較強的自然資源優勢和人力資源優勢??h內稀土、螢石、鎢資源豐富,其中螢石2013年保有儲量列全市第二位、稀土2012年保有儲量列全市第三位、鎢保有儲量列全市第四位。全南目前擁有螢石深加工企業2家。此外,國家正不斷加大對稀土等稀有資源的調控力度,稀土深加工企業基本需要到贛州區域內才能獲取生產所需的離子型稀土。全南21萬人口中,僅在珠三角地區務工的約有7萬人,隨著縣內工作、生活環境的逐步改善,已經有越來越多的勞動力返鄉務工。
    3.平臺優勢分析。近年來,全南城市等公共設施建設出現了飛躍性的變化,縣城面積由2005年的5.2平方公里擴展到8.12平方公里;工業園 2006年3月升級為省級工業園區,園區規劃面積3500畝,已建成1800畝,現有入園企業130多戶、員工2萬人;初步形成了礦產品精深加工、機械電子、新材料、現代輕紡四大優勢產業集群,2013年實現主營業務收入66.07億元,尚有較大發展空間;圍繞稀土、螢石等優勢礦產資源培育了晶環稀土、新資源稀土、廣研光電、華星氟化學、松巖冶金等龍頭企業,構筑了新的優勢產業支點;贛州三南承接加工貿易轉移示范地全南基地建設扎實推進,報批土地2300畝,已收儲土地2000畝,投入資金近4億元,完成了工業大道、黃龍大橋、排水管網等基礎設施建設,承接產業轉移平臺得到提升,對接功能和承載能力大為增強;創新機制體制,建立了相對完善的工作制度,突出了招大引強的招商方向,明確了招商項目環保責任,落實完善了項目引進、評審、推進制度。
    (二)蘇區振興財稅政策導向
    1.稅收政策分析。根據《若干意見》,贛州執行西部大開發政策,除享受現行的稅收優惠政策外,對設在贛南地區鼓勵類產業項目為主營業務,且其當年度主營業務收入占企業收入總額70%以上的企業,經企業申請,主管稅務機關審核確認后,可減按15%稅率繳納企業所得稅。新辦的交通、電力、水利、郵政、廣播電視企業,其享受的企業所得稅兩免三減半優惠可以繼續享受到期滿為止;企業既符合西部大開發15%優惠稅率條件,又符合《企業所得稅法》及其實施條例和國務院規定的各項稅收優惠條件的,可以同時享受。在涉及定期減免稅的減半期內,可以按照企業適用稅率計算的應納稅額減半征稅。推進資源稅改革,增加資源產地地方財政收入。對內資鼓勵類產業、外商投資鼓勵類產業及優勢產業的項目在投資總額內進口的自用設備,在政策規定范圍內免征關稅。同時統籌研究將贛州列為中國服務外包示范城市并享受稅收等相關優惠政策。
    2.財政政策分析。根據《若干意見》,今后中央財政將進一步加大中央財政均衡性轉移支付力度,逐步縮小地方標準財政收支缺口。加大中央財政對贛南等原中央蘇區振興發展的財力補助。加大中央專項彩票公益金對贛州社會公益事業的支持力度。支持化解贛州市縣鄉村公益性債務,將公益性建設項目國債轉貸資金全部改為撥款。中央代地方政府發行的債券向原中央蘇區傾斜。提高中央財政對教育、社會保障、醫療衛生等民生支出補助標準,減輕縣級財政負擔;實行生態環境補償機制,提高重點生態功能區轉移支付系數;對中央安排的社會事業、農村飲水等工程取消縣及縣以下資金配套。
與此同時,省國稅局和地稅局相繼出臺了一系列支持贛南蘇區稅收優惠政策,旨在加快贛南蘇區發展。
    三、結合財稅職能推進振興發展取向
    (一)加快自我發展增強造血功能
    1.做大做強優勢產業。以提高企業自主創新能力為核心,設立科技創新、開放型經濟等產業發展資金,落實執行西部大開發、中小微利企業結構性減稅等稅收政策,促進二、三產業優化升級,大力發展能源消耗低、環境污染小、科技含量高的新型產業,提升新型產業化水平。集中發展稀土、鎢砂、氟鹽化工優勢產業,延伸上下游關聯產業,增加產業鏈條,提高企業規模效益,發揮骨干企業的龍頭帶動作用。
    2.調整農業產業結構。圍繞高山蔬菜、芳香苗木、葡萄、林下經濟等優勢產業,建立和發展一批規?;?、集約化、標準化農產品生產基地;針對木材行業資源消耗大,財稅貢獻率低的狀況,整合全縣木材中小企業,積極引導木材產業轉型發展,強化農業優勢產業發展。
    3.完善工業發展平臺。以區位優勢為依托,對工業園區合理規劃,多方籌措資金,加大基礎設施建設力度。除預算內安排工業園建設資金外,采取從土地收益中安排專項資金辦法,提取園區建設專項資金,重點加大工業園區用電、用水、道路及防洪堤等基礎設施投入。突出規模工業發展,引導現有電子、紡織、運動機械等規模企業,加大技改和產品結構調整力度,上規模,上檔次,提升效益;加大技改資金投入,增強企業自主創新能力。
    4.加大招商引資力度。強化項目建設的跟蹤、協調和服務工作,著力幫助企業解決項目建設過程中碰到的困難和問題,促進項目早開工、早建設、早產生效益;制定全縣產業布局規劃,明確發展定位和產業發展方向,重點依托現有產業基礎,發揮工業園區對外招商主戰場、主陣地的作用,大力打造優勢產業,促進全縣招商引資由項目招商轉向產業招商,引導產業聚集,打造集群經濟;統籌安排項目用地,積極爭取新增建設用地,著力解決制約項目發展的用地問題。
    (二)用足用活政策服務振興發展
    1.制定各項扶持政策。抓好政策的創新,在完善納稅大戶獎勵辦法的基礎上,研究制定總部經濟、物流產業等財稅扶助政策和措施。抓好政策的扶持,堅持放水養魚,繼續實施招商引資土地、稅收優惠政策,建立財政資金與金融機構存貸互動機制,鼓勵金融機構多向工業企業傾斜,妥善解決好企業融資難問題。加強對資源型和外向型等重點企業后續服務管理工作,在資金投入、項目安排等方面予以扶持,引導稀土、螢石、電子機械行業等企業積極爭取國家新興產業的獎補資金;落實各項優惠政策,兌現企業在用地、稅收等方面獎勵扶助資金,認真梳理承接產業轉移等三個20條優惠政策,確保獎勵政策的延續性,促進企業發展。
    2.爭取加大財政資金補助力度。目前,全南縣正處二次創業階段,全縣工業集中區項目征地、項目洽談等工作都在緊鑼密鼓進行,前期部分項目已竣工投產,因此,要以蘇區振興發展為契機,積極爭取上級財政支持,爭取因供養體制變化造成的工資性補助缺口資金,在均衡性、工資性補助中取得重點傾斜,幫助維持正常運轉,謀求經濟更快發展。全南位于贛江水系源頭,應積極爭取上級對全南森林保護、水土保持、重金屬污染及礦山環境治理的投入,提高國家級公益林補償標準,實施差別化減排政策。
    3.爭取化解地方政府性債務資金。由于歷史原因,縣級既成債務必須切實采取多種措施,廣泛籌集資金,逐步處理縣級政府債務,甩掉歷史包袱,化解財政風險。但縣本級財政收支矛盾突出,保工資、保運轉十分艱難,沒有多余財力償債,全縣政府性債務難以在短時期內全部解決,對縣級承借承還的資金中經審核確屬無法收回的呆帳、壞帳,要積極與上級財政溝通協調,予以豁免或延長扣款償債年限、降低每年扣款數額,同時重點做好普通高中、政法系統、醫療衛生機構債務化解工作,按照實事求是的原則,取得上級化債資金的支持,減輕縣級支出壓力。
    4.爭取項目支持和幫助。基礎設施滯后,嚴重影響全南自我發展能力。以蘇區振興發展為契機,在電力方面,爭取上級部門對全南蘇區220KV、110KV輸變電工程建設取消地方財政貼息,對全南蘇區農村電網改造升級,參照國家對新疆、甘肅、四川藏區等地農網投資比例,將國家資本金投入由20%調整到50%;在農業方面,爭取把高山蔬菜、臍橙、芳香產業列為國家現代農業專項重點扶持產業;在工業產業方面,重點扶持全南縣省級戰略性新興產業基地——氟化工產業基地發展含氟精細化工、高性能氟聚合物等戰略性新產業,設立全南縣稀土新材料基地,支持全南縣稀土廢棄礦山治理工程,對稀土殘礦、尾礦進行綜合回收;在民生保障方面,重點爭取全南縣農村危房改造及土坯房改造、城市棚戶區改造、污水處理管網等項目。
    5.推進承接示范區建設。以建設三南加工貿易重點承接地為中心,全力構建全南經濟發展平臺,積極爭取專項資金用于園區建設和示范區園區的基礎設施建設資金;支持全南蘇區承接產業轉移示范區與深圳、東莞等地重點企業合作共建產業園,著力推進工業發展;支持全南蘇區承接產業轉移示范區建設物流配送中心和口岸作業區,壯大物流業;對落戶全南蘇區承接產業轉移示范區內的企業,在稅收、收費等方面爭取賦予自行確定當地等級土地的使用稅額、省市縣所涉及企業收費給予全免等特殊政策,全面推進全南蘇區經濟振興發展。
(作者分別系全南縣財政局局長、預算股股長)
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